2000年9月，马某承租某村集体土地，在该承租地上建设房屋。2019年11月7日，某镇规划建设与环保办公室和某村村委会以案涉房屋系违法建设，联合向马某发出《限期拆除通知书》，限期自行拆除案涉房屋。11月19日，案涉房屋被。12月2日，马某向公安机关申请对其房屋被拆一案进行调查处理。因未收到处理结果，马某向区政府申请行政复议。在行政复议过程中，公安机关提交答复材料，载明“经了解为某镇政府进行的拆除违建行为”。2020年5月28日，区政府以“民警当场告知申请人拆除违建工作是镇政府行为，此行为对申请人产生的损失可到相关部门反映解决”等为由，驳回马某复议申请。

　　马某诉至法院，请求依法确认镇政府及区城管执法局行为违法。马某提交了区政府《驳回行政复议申请决定书》等证据材料，用以证明镇政府等实施了行为。一审期间，镇政府提交马某所在村村委会出具的《关于拆除马某违法用地情况说明》，村委会“自认”实施了案涉房屋行为。一审法院认为，现有证据不能证明系由某镇政府等作出被诉拆除行为，故马某对某镇政府等的起诉，没有事实依据，裁定驳回起诉。二审、再审亦以相同理由裁定驳回。马某向检察机关申请监督。

　　检察机关认为，镇政府实施了认定案涉房屋为违法建设并作出《限期拆除通知书》的行为，马某提交的国家机关依职权制作的公文文书，亦明确指出镇政府实际拆除了案涉房屋，应视为马某已提供初步证据，履行了举证责任。且经调查核实，村委会的《情况说明》系在镇政府授意下出具，与实际情况不符，故提出抗诉。最终法院再审对检察机关抗诉意见及调查取得证据予以认可，判决确认某镇政府行为违法。同时检察机关筛查出在办类案8件，依法向法院提出抗诉和再审检察建议。

　　对于行政机关已经作出查处违法建设等前置行政行为的，可以综合在案证据初步推定作出该前置行为的机关是强拆主体。对于村委会等民事主体“自认”实施强拆行为，检察机关结合法律规定、在案证据等综合研判，或充分运用调查核实权，刺破村委会自认的“面纱”准确识别强拆主体、认定适格被告，遏制以“村民自治”名义逃避行政责任，督促相关行政机关依法行权履责，畅通相对人司法救济渠道，切实维护人民群众合法权益。

　　修某以“方某”身份信息办理假身份证半岛彩票，2012年6月，其冒用“方某”身份与杨某在辽宁登记结婚，2013年10月双方协议离婚。2016年10月，修某冒用“方某”身份，与王某在黑龙江登记结婚，2019年法院缺席判决离婚。修某在上述婚姻中各育有一子。2017年8月至11月，修某多次冒用“方某”身份办理贷款，方某发现身份信息被冒用后，向公安机关报案。2021年3月，公安干警带修某、王某用“方某”身份再次办理结婚登记，同日申请离婚登记未能成功。同年4月，方某发现自己再次被结婚后，多次均未得到解决。同年12月，修某犯盗用身份证件罪、诈骗罪被判处有期徒刑并处罚金。此外，修某冒用“方某”身份因打架斗殴被多地公安机关予以行政处罚。

　　2022年哈尔滨市某县检察院在办理公安干警滥用职权案中发现修某冒名婚姻登记线索，因线索涉及两省多地，黑龙江省检察院将部分监督线索移送至辽宁省检察院。为切实维护当事人合法权益，黑龙江省院、辽宁省院决定跨省协作，依职权进行监督。由省院统筹调度制定方案，按管辖区域各自组成三级检察院一体化办案组，兵分两路开展行政争议化解工作。办案组采取调查核实、释法说理、公开听证、公开宣告送达等方式，分别向冒名婚姻登记地民政部门制发检察建议，民政部门依法撤销了案涉婚姻登记；协调公安机关为方某消除了被冒名的行政处罚记录。黑龙江检察机关协调卫健委对修某冒名生育所涉出生医学证明登报声明作废；向法院制发审违和再审检察建议，撤销了缺席离婚的民事判决。辽宁检察机关在办案中了解到与修某缔结婚姻关系的杨某意外身亡，家中老母幼子生活困难后，依法向“一老一幼”发放司法救助金，并促成未成年人法定监护人变更。两省检察机关在“护航民生民利”专项监督活动中，共办理涉虚假婚姻登记案件49件，制发社会治理类检察建议1件。哈尔滨市院、大连市院还会同相关部门建立办理虚假婚姻登记案件协作配合机制。

　　冒用他人身份信息进行婚姻登记，不仅干扰正常的婚姻登记秩序，对公民的身心和生活也带来一系列负面影响。为一揽子解决百姓难心事，两省三级检察机关充分发挥一体化优势，跨省协作，多条线融合履职，实质性化解行政争议，积极延伸服务视角，打通检察为民“最后一公里”。以个案办理为切入点，建立诉源治理长效机制，联手畅通救济渠道，促进对冒名、虚假婚姻登记行为的综合治理。

　　钱某向某村委会提交书面建房申请，某村委会出具《情况说明》，告知钱某其建房申请与政策相悖。钱某不服，诉至法院半岛彩票，要求某村委会依法履行张榜公布建房申请、签署意见及报送某镇政府的法定职责。此前，钱某曾以某镇政府为被告，提起行政诉讼要求判决履行建房审批职责。前案中法院认为，钱某未向村委会提出书面建房申请，亦无村委会审批意见并张榜公布，某镇政府不具备启动后续办理程序的条件，故判决驳回钱某的诉讼请求。

　　一审法院认为，村民委员会对村民申请建房行使的相关职能系集体经济组织内的审查程序，属于村民自治行为，并非行政主体实施的行政行为，未对钱某行政法上权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。据此裁定驳回钱某的起诉。钱某提出上诉、申请再审均未获支持。钱某向检察机关申请监督。

　　某检察分院审查后认为，村委会根据法规、规章授权可以成为行政诉讼被告；村委会对村民的建房申请张榜公布、签署意见、报送审批等系宅基地建房审批的必经阶段，属行政许可中的过程性行为；某村委会对钱某作出的《情况说明》，属于过程性行政行为但已导致事实上终止，产生了终局性结果，对钱某权利义务产生实质影响，属于行政诉讼受案范围。据此，某检察分院向某中级法院提出再审检察建议。2023年6月28日，某中级法院作出裁定，撤销原一、二审裁定，指令某基层法院继续审理。

　　村委会作为群众性自治组织，当其履行法律、法规、规章授权的职责时，应当认定其属于行政诉讼适格被告。宅基地建房审批系行政许可行为，村委会依据法规、规章的规定履行张榜公布、签署意见、报送镇政府审批等职责，系行政许可中的过程性行政行为，当过程性行政行为发生终局性结果，将直接导致建房申请的审批流程无法进入下一审核阶段。故村委会的行为属于人民法院行政诉讼受案范围，村委会亦具有被告主体资格。法院以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉，损害了当事人的诉权。检察机关应当依法监督，切实保障当事人诉讼权利。

　　2007年12月30日，某村与村民胡某签订《承包合同》，约定将村集体企业砖瓦厂的经营权承包给胡某。2017年10月10日，县住建局发布《关停通知》，载明：“……各烧结砖企业在2017年11月30日前拆除窑体、烟囱及设备的，每家企业奖励350万元……”同年11月14日，某镇政府未征求某村集体意见，与砖瓦厂、胡某签订《关停协议书》，约定补助砖瓦厂门窑损失286万元，对胡某奖励350万元。某村村民认为350万元的奖励款应归砖瓦厂所有，多次向县住建局信访反映。县住建局答复该350万元用于补偿经营者。2019年3月26日，某村股份经济合作社（下称合作社）诉至法院，要求撤销《关停协议书》。法院一审认为，县住建局明确表示350万元用于补偿经营者，判决驳回诉讼请求。合作社上诉，二审撤销一审判决，并撤销《关停协议书》。判决生效后，合作社将部分奖励款发放给1400余名村民。胡某申请再审，再审撤销二审判决，维持一审判决。

　　合作社申请检察机关监督。浙江省检察院受理后经调查核实查明，案涉奖励款确系补偿给经营者胡某，再审判决并无不当，依法作出不支持监督申请决定。但某县住建局《关停通知》和此后出具的《信访意见书》，对350万元奖励款归属“经营者”并不明确，某镇政府未征询某村意见即与胡某签订关停协议，引发争议。本案涉及1400余名村民领取涉案奖励款执行返还问题，已经引起多次集体信访，处理不当将成为影响社会稳定的隐患。省市县三级检察院一体促进行政争议化解，将进入强制执行环节的涉案民事纠纷与案涉行政争议统筹考虑，推动和解。某县检察院牵头县法院、县公安局、某镇政府等多次会商，联合镇政府利用践行“枫桥经验”的“村民说事”等平台，推动某村召开村民代表大会，达成解决方案，持续6年的行政争议化解。针对发现的问题，某县检察院会同法院依法向县住建局、某镇政府制发司法建议、检察建议，防范同类问题再次发生。

　　涉农村农民群体性行政争议，处理不当可能影响社会稳定，检察机关在查明案件事实、明晰法律关系、厘清是非责任的基础上，依托基层政府搭建的矛盾纠纷化解平台，积极回应当事人诉求，促进各方在法治框架内达成和解。同时，应当坚持依法能动履职的理念，将行政争议实质性化解与推动乡村振兴有机结合，以法治之力有效推动“千万工程”在新时代持续深化。

　　2018年4月，某建筑安装工程有限责任公司（以下简称建安公司）承建某房地产项目。5月2日，该公司按项目在某县人社局参加工伤保险，提交了农民工花名册，钟某不在其列。同年10月3日，钟某在该项目工作时不慎受伤。2019年11月4日，某县人社局认定钟某遭受的伤害系工伤；后经鉴定，钟某劳动功能障碍程度为壹级，生活完全不能自理。2020年8月11日，建安公司申请县人社局支付钟某的工伤保险待遇，县人社局以钟某不在备案的农民工名册为由作出《告知书》，拒绝支付相应工伤保险待遇。建安公司不服，于2020年11月3日起诉至某县法院，诉请撤销《告知书》，向钟某核发工伤保险待遇。一审法院驳回建安公司诉讼请求。建安公司提起上诉，申请再审，均未获支持。建安公司向检察机关申请监督。某市检察院提出抗诉后，再审维持原判。安徽省检察院跟进监督。

　　安徽省检察院认为，参保人员备案登记仅是一项管理措施，不属于支付工伤保险待遇的条件。用人单位未及时进行参保人员备案的，不应影响工伤职工从社会保障部门获得工伤保险待遇。原审判决适用法律错误，遂依法提出抗诉。安徽省高级法院提审本案，采纳抗诉意见，撤销原审判决，支持建安公司诉请。

　　通过类案检索发现，安徽省人社部门因参保人员未备案登记拒绝支付工伤保险待遇已引发多起诉讼，省检察院先后对3起同类型案件提出抗诉。为促进诉源治理，省检察院牵头与省高级法院、省人社厅专题会商，促成省人社厅出台《工伤保险政策经办口径》，明确项目参保未实名登记的，应由单位为其补办登记手续后，再由工伤保险基金按规定支付工伤保险待遇。目前该问题已在全省范围内解决，省检察院抗诉的另两起案件均和解撤诉，3起案涉工伤保险金已全部给付到位。

　　按照项目方式参加工伤保险主要是针对建筑行业中流动性大、不能按用人单位参保的农民工提供的一种工伤保险。参保人员备案登记仅是一项管理措施，不属于支付工伤保险待遇的条件。用人单位未及时进行参保人员备案的，不应影响工伤职工从社会保障部门获得工伤保险待遇。检察机关通过精准抗诉、跟进监督，开展类案监督，促成行政机关出台政策文件，建立长效机制，从根源上解决问题，减少企业用工成本、保护劳动者合法权益，实现了“办理一案、治理一片”的良好效果。

　　2020年8月，王某鹏以1100元价格通过网络从B县某中学教师张某处购买一只人工繁育的赫曼陆龟，后将其以1300元价格出售给王某勇；同月王某鹏又以750元价格通过网络从A市安某处购买一只四爪陆龟养殖。经鉴定：赫曼陆龟为国家二级保护野生动物；四爪陆龟为国家一级保护野生动物。2023年7月25日，因王某鹏、安某犯罪情节轻微，具有坦白、认罪认罚情节，某县检察院对二人作出相对不起诉决定，因张某违法数额较小对其作出绝对不起诉决定。

　　行政检察部门经审查认为，三人的行为违反了《中华人民共和国野生动物保护法》有关规定，被不起诉后不予追究刑事责任，但需对其给予行政处罚。某县检察院分别向某县、A市、B县自然资源部门发出检察意见书，建议对违法人员按照《中华人民共和国野生动物保护法》第五十二条第一款、《中华人民共和国行政处罚法》《山东省自然资源行政处罚裁量标准》等有关法律法规进行处理。为保证监督层级对等，某县检察院报请A市检察院代为向A市自然资源局送达检察意见书。

　　2023年10月8日，某县检察院对某县自然资源局、A市自然资源局的行政处罚情况跟踪督促，审查后认为A市自然资源局行政处罚符合法律规定，某县自然资源局依据《中华人民共和国野生动物保护法》第五十二条第一款遗漏“没收违法所得”行政处罚，适用法律错误，向某县自然资源局发出检察建议书，建议其依法纠正。某县自然资源局收到检察建议书后，撤销原行政处罚决定，对王某鹏重新作出行政处罚决定。因B县自然资源和规划局两个月内未予回复办理情况或办理结果，某县检察院通过B县检察院跟踪督促，B县自然资源和规划局听取某县检察院意见，从某县检察院调取张某相关卷宗材料，立案并进行调查处理。

　　某县检察院与县司法局会签《关于加强行政检察与行政执法监督衔接工作的意见》，明确检察机关向行政机关提出行政处罚检察意见时抄送县司法局，共同督促行政机关依法行政。

　　检察机关在开展行刑反向衔接工作中，统筹考虑与行政违法行为监督的对接，将行政机关落实检察意见情况，作为行政违法行为监督的重要线索来源，对行政处罚不当的，依法制发检察建议督促纠正。为提升监督效果，检察机关与司法行政机关建立行政检察与行政执法监督的衔接机制，共同督促行政机关依法行政，助力法治政府建设。

　　魏某系某县国有农场职工，自2013年1月起，违法占用农场划拨土地自建房屋10处，并分别办理了房权证书。2018年4月，魏某以上述房产为抵押，先后向县农商银行申请贷款880万元，后逾期未还。农商银行起诉胜诉后，向某县法院申请对抵押房产进行拍卖。2022年3月，县农场提起行政诉讼，请求撤销县自然资源局违规为魏某颁发的房权证书。县法院一审认定，自然资源局为魏某办理的房权证书认定事实不清，依法应当撤销，但因撤销会损害第三人的抵押权益，判决行为违法但不予撤销。一审判决后，双方均未上诉。2023年5月18日，某县检察院在履行行政检察监督职权中发现该案可能损害国家利益，决定依职权受理。经审查认为：县自然资源局在魏某未取得土地使用权证、提交材料明显虚假的情况下，违规为其颁发不动产权证书。按照最高人民法院《关于第三人善意取得的抵押权能否阻却人民法院判决撤销房屋所有权登记请示的回复》，即使农商银行善意取得了涉案房屋的抵押权，也不能阻却法院判决撤销房屋登记决定，据此认定县法院一审判决认定事实的主要证据不足，适用法律确有错误。经向上级院汇报，启动一体化办案模式，分别由市、县两级院同步提出抗诉和再审检察建议。审判机关采纳抗诉和建议再审意见，2023年8月1日，法院对其中1起行政判决进行再审，依法撤销原审判决，撤销县自然资源局房屋所有权颁证行为。县自然资源局上诉，某市中级法院再审判决维持上述再审一审判决。

　　某县检察院依托府检联动机制，经充分沟通协调、释法说理，建议自然资源局依法主动撤销违法办理的其余9件不动产权证书，县农场撤回对该9件案件的起诉。针对该案涉嫌开具虚假证明材料的违法违纪线索，县检察院依法向县纪委监委移交公职人员违纪违法线件，正在立案查处中。

　　检察机关一体联动，主动为大局服务、为法治担当，敢于监督、善于监督，综合运用抗诉和再审检察建议方式，同步监督两级法院，做实“高质效办好每一个案件”，推动法院依法纠正错误生效判决。同时，通过督促行政机关依法履职、移送违法违纪案件线索等方式，将办案职能向社会社会治理领域延伸，推动行业突出问题整治，促进社会综合治理。

　　2013年11月18日，杨某某因与某医院医疗纠纷诉至法院，涉案医疗费用共计98061.61元，法院判决医院承担32687.20元，其余65374.41元由杨某某个人承担。杨某某要求某市医保局对其个人承担的65374.41元予以补偿。某市医保局作出不予补偿决定，其依据：《市人民政府办公室关于印发某甲市城乡居民基本医疗保险实行办法的通知》、某市《关于进一步完善某市2016年新型农村合作医疗统筹补偿方案的通知》《某市新型农村合作医疗意外伤害住院补偿办法（试行）》，上述3份规范性文件规定“医疗事故产生的费用、医疗纠纷造成的意外伤害”均不属医保基金支付范围。杨某某于2019年4月19日诉至某市法院。某市法院认为，市医疗保障局依据的3份规范文件合法有效，判决驳回杨某某的诉讼请求。杨某某不服，申请再审，被法院裁定驳回。杨某某向检察机关申请监督。某市检察院认为，某市法院适用的3份规范性文件，违反了《中华人民共和国保险法》的规定，扩大了不纳入医保金支付范围，将不纳入基本医疗保险支付范围的医疗费用扩大到“因医疗事故所发生的费用”，减损了公民合法权益。本案属医疗事故，杨某某个人负担65374.41元无法纳入医保支付范围。某市检察院以法院适用法律错误提请抗诉。考虑到杨某某实际困难，为其申领救助金5000元。上级检察院提出抗诉，该市中级法院于2023年7月17日依法改判由某市医保局支付杨某某医疗保障待遇。检察机关积极参与溯源治理，就规范性文件违背上位法问题，向某市人大汇报。目前《关于进一步完善某市2016年新型农村合作医疗统筹补偿方案的通知》《某市新型农村合作医疗意外伤害住院补偿办法（试行）》已经废止。

　　国家建立基本医疗保险制度，旨在保障公民在疾病等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。地方性文件违背保险法规定，不当减损了当事人合法权益，检察机关通过抗诉监督法院适用法律错误，同时，通过向人大汇报，促成规范性文件合法性审查，堵塞制度漏洞，切实维护社会稳定。

　　广东省某市检察院按照某市依法治市办关于开展“行政处罚执行情况专项法治督察”的工作部署，通过审查人民法院对市交通运输局行政非诉执行案件的裁判文书，并与市财政局应收未缴非税收入数据、市交通运输局行政执法数据进行比对、碰撞，发现该批案件线索。某市检察院经调查，市交通运输局办理的行政处罚案件因存在事实认定错误、违法证据不充分、处罚对象错误等问题，被人民法院裁定不准予强制执行，但该局收到不准予裁定书后，在法定期限内未申请复议，其后也未及时对涉案行政处罚决定进行处理，未在执法环节形成闭环，行政相对人也一直背负行政违法信息记录，对其权益造成损害。

　　检察机关针对上述问题制发检察建议书，建议一是完善行政执法程序，二是完善行政非诉案件申请强制执行工作机制，三是加强工作衔接推进执法办案形成闭环。同时，检察机关形成《关于行政处罚执行情况开展检察监督工作的报告》，向市委依法治市办作专项报告，还形成《检察机关开展行政处罚执行情况专项检察监督建议从四个方面推动行政执法法治化规范化建设》情况反映，被市委《信息快报》采编刊发。

　　市交通运输局收到检察建议书后，采纳建议意见，依法撤销64件被裁定不准予执行的案件，撤销处罚金额22.7万元。从健全完善行政执法相关程序、申请强制执行程序、强化案件闭环管理、有效保障行政相对人合法权益等方面，形成16项整改措施，在制度机制方面逐项优化落实。此外，双方还建立《关于加强行政检察与交通运输行政执法衔接工作的意见》工作机制，以高质量法律监督助推交通运输行政执法规范化建设。

　　检察机关围绕道路交通安全与运输执法领域专项监督主题，融入地方党委法治先行示范城市建设中心工作，积极探索检察监督与市委专项法治督察工作的衔接，立足行政检察职能定位开展专项监督。通过行政非诉执行监督，充分发挥“一手托两家”作用，对人民法院裁定不准予执行的行政非诉案件，以检察建议的方式，督促交通运输部门撤销行政处罚决定，依法规范执法，有效保护当事人合法权益。建立健全行政执法与法律监督衔接机制，以高质量检察监督推动交通运输高质量发展。

　　2016年8月，广西某信息技术公司与某医院签订《CT球管技术维修服务合同》，合同约定某公司为某医院维修发生故障的CT机X射线管组件（简称球管），维修期间该公司为某医院提供了临时代用球管应急，该产品进口完税后价格是194227.35元。因该球管未取得医疗器械注册证，原某市食品药品监督管理局（下称市食药监局）对某公司涉嫌违法经营作出行政处罚决定，依据《医疗器械监督管理条例》对某公司处以10倍罚款1942273.5元。案经复议、诉讼，法院认为：市食药监局适用法定最低10倍的罚款并无不当，遂判决驳回某公司的诉讼请求。某公司不服，提出上诉和再审，法院以相同理由驳回。某公司向检察机关申请监督。

　　检察机关经调查核实，查明：市食药监局曾对同案某医院作出另一行政处罚，最终处以涉案球管货值金额0.5倍罚款，即罚款97113.68元。检察机关审查认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条的规定，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。某公司主观目的在于维修原球管，没有主观故意，亦积极配合调查，在纠正违法行为和社会危害性方面与广西某医院的情形一致。对比市食药监局对同一案件中球管使用单位某医院罚款数额，综合平衡考量两方当事人的处罚幅度，案涉罚款明显畸重，违反《中华人民共和国行政处罚法》规定的过罚相当和公正原则，被诉行政行为明显不当。检察机关依法提出抗诉。

　　法院采纳检察机关的监督意见，依法改判并责令重新作出行政处罚决定。后某市市场监督管理局决定减轻处罚，处违法经营的医疗器械货值金额1倍罚款，即194227.35元。

　　检察机关在对行政处罚案件进行诉讼监督时，除了审查行政行为的合法性，还应对行政处罚的自由裁量是否符合过罚相当原则，进行合理性审查。对于法院裁判存在事实不清、确有错误的，检察机关应当依法监督，及时纠正错误裁判，督促行政机关统筹好执法工作和服务市场主体的关系，避免因行政处罚不当束缚企业发展，服务保障企业守法合规经营。

　　最高人民检察院 （100726）北京市东城区北河沿大街147号 （查号台） 010-12309（检察服务热线）

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